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정책은 숫자보다 ‘서사’를 만들어야 [이보형의 퍼블릭어페어즈]

경제·금융경제·금융일반 2025.07.24 10:37:56

정책은 이성의 산물일까, 감정의 표현일까. 공공정책이란 이름 아래 제안되는 수많은 제도들은 과학적 근거, 전문가의 논리를 바탕으로 움직이는 듯 보인다. 하지만 실제로 정책을 움직이는 힘은 합리성을 넘어 정서와 감정, 그리고 공감으로 뒷받침된다. 그런 이유에서 ‘정책 브랜드(policiy brand)’란 개념이 새삼 주목받고 있다. 일반적으로 정책을 논할 때의 필요조건은 합리성이다. 문제 진단, 대안 탐색, 비용 편익 분석. 이 모든 과정이 이성적 판단의 영역에 속한다. 그러나 현실의 정책은 종종 그 합리적 울타리를 넘어서는 대중의 정서와 정치적 역학에 좌우된다. 그래서 국민이 정책을 어떻게 기억하고, 어떤 이미지를 가지고 있으며, 그 정책과 어떻게 정서적으로 연결을 맺고 있느냐도 중요하다. 즉 정책은 단순히 이성적 설계물을 넘어 ‘감정적 언어로 포장된 정치적 선택’으로도 표현된다. 때문에 정책이 성공적으로 정착하기 위해서는 논리적 타당성이라는 기초 위에 국민의 공감이라는 정서적 지지대가 굳건히 세워져야 한다. 대부분의 기업은 과학적 근거와 합리적 추론을 내세워 정책 제안을 한다. ‘우리는 이러한 데이터를 갖고 있습니다’, ‘국제 비교 지표가 있습니다’, ‘전문가 검토를 거쳤습니다’와 같은 익숙한 접근을 선호한다. 그리고, 정부의 담당자들이 합리적인 기준에 의해 최적의 선택을 할 것으로 믿는다. 하지만 이미 1940년대에도 행동경제학의 아버지였던 하버트 사이먼은 정부정책의 선택과정에서 공무원 역시 ‘한계적 합리성’의 틀 안에서 최적의 해법보다는 ‘만족스러운 해법’을 찾는 경향이 있음을 밝혔다. 정책결정의 과정에서도 정책의 수용 과정에서도 단순히 합리적인 접근만으로는 정책이 받아들여지기 힘들다. 지난 2005년 경주로 지역선정이 된 중저준위 방사성 폐기물 처리장의 경우만 봐도, 초기 필요성과 방사성 물질이 실제로 위험하지 않다는 주장만 반복하다가 굴업도에서 부안까지 19년 동안 부지선정을 못하고 표류했다. 결국 2005년 전문가뿐만 아니라 시민단체를 설득하고, 지역사회 발전과 실생활에 이점을 준다는 구체적인 스토리를 통해 지역민을 설득하면서 성공적으로 정책을 집행할 수 있었다. 이 외에도 미국산 소고기 사태나, 의대정원 2000명 증원, 초등학교 5세 입학 등 합리적으로는 필요하다고 생각될 수 있는 정책들도 ‘왜, 어떻게’라는 구체적인 스토리라인을 만들지 못하면서 정책과정에서 큰 고통을 겪기도 했다. 이러한 정책실패는 단순히 정책실패에 끝나지 않고 오랜 기간 사회적 후유증을 낳기 때문에 정책의 초기 단계부터 어떻게 정책을 만들 것인지 고민해야 한다. 이런 점을 고려했을 때 기업의 정책 담당자들은 회사가 추구하는 정책을 성공시키기 위해서는 정책을 통해 전하고자 하는 메시지를 ‘공공의 서사’ 속에 위치시키는 노력을 병행해야 한다. 첫째, 정책에 ‘이야기’를 입히고, 숫자를 넘어서는 서사를 만들어야 한다. 건조한 통계를 넘어 그 정책이 누구의 삶을 어떻게 바꿀 것인지 손에 잡히는 이야기를 보여줘야 한다. 예를 들어, 환경 정책이라면 탄소 배출량 감소 그래프에 그치지 말고, 맑은 공기 속에서 마스크를 벗고 뛰어노는 아이들의 이야기를 함께 들려주는 식이다. 생생한 스토리는 정치인에게는 명분과 비전을, 국민에게는 공감과 참여의 동기를 제공한다. 둘째, ‘핵심 가치’를 명확히 하고 ‘상징’을 만들어야 한다. 정책은 복잡한 개념의 묶음이어서는 안 된다. 간결하고 강력한 슬로건이나 상징적 이미지를 통해 정책의 본질을 압축해야 한다. 독일의 산업계는 높아가는 임금과 노후화되는 산업시설을 바꾸기 위해 정부의 정책변화가 필요했다. 그들은 정부와 함께 ‘인더스트리 4.0(Industry 4.0)’이라는 슬로건 아래 제조업과 ICT의 결합을 통해 국가차원에서 스마트공장, 디지털 전환을 촉진하는 캠페인을 만들어 냈다. 명확한 아이덴티티를 통해 정치권의 지지층과 국민의 정서적 유대감이 형성했다. 셋째, ‘참여의 장’을 확장해야 한다. 정책은 일방적인 선포가 아니라 소통의 과정이다. 국민과 이해관계자들이 정책 형성 과정에 직접 참여하는 길을 넓히고, 그들의 의견이 반영될 수 있는 기회를 제공해야 한다. 단순히 정보 제공을 넘어, 함께 문제를 정의하고 해결책을 모색하는 공동의 경험을 만들어야 한다. 합리적 근거는 전문가의 언어일 수 있으나, 참여는 모두의 언어라는 점을 잊지 말자. 국민은 자신들의 목소리가 담긴 정책에 더 큰 애정을 느낀다. 사소해 보이더라도 국민의 여론을 조사하거나 하는 방법들은 매우 효과적이다. 넷째, 과학과 합리기반의 단어들을 ‘공공의 언어’로 번역해서 설명할 필요가 있다. 정책 제안은 종종 전문가 언어에 갇힌다. 하지만 매력 있는 정책 브랜드는 누구나 이해하고 감정적으로 반응할 수 있는 언어로 말한다. ‘위해 우려’라는 말보다 ‘우리 아이의 안전’이라는 말이 사람들의 마음에 닿는다. 마지막으로 ‘지속적인 소통’으로 신뢰를 쌓아가야 한다. 정책 수립되어 만들어지는 것이 끝이 아니다. 정책이 집행되는 과정에서도 기업에 좋은 환경을 만들기 위해서는 정책 추진과정에서 정책을 안착시키고 지속될 수 있도록 정부를 지원하고 이해관계자들과 소통하기 위해 노력해야 한다. 정책과정에서 성공과 실패를 공유하고, 지속적으로 대안을 공유하면서 국민과 이해관계자 모두와 정서적 거리를 계속 좁혀가야 한다. 그래야 정책성과의 열매를 맺을 수 있다. 감정 없는 정책은 제안될 수는 있어도, 살아남기 힘들다. 정책은 정서적 공감대를 형성할 때 비로소 사회적 선택을 받는다. 데이터와 그래프만으로는 부족하다. 정책은 ‘좋은 말’이 아니라 ‘내 이야기’가 될 때 힘을 얻는다.