서울시가 최근 강남권 일부 재건축 아파트단지들의 반발로 논란이 되고 있는 ‘최고층수 35층 규제’와 관련해 “서울시장이 바뀐다고 해서 쉽게 변할 수도 없고, 변해서도 안되는 서울시 도시계획의 일관된 원칙”이라는 입장을 재확인했다. 서울시는 2014년 4월 발표한 최상위 도시기본계획 ‘2030서울플랜’에 따라 일반주거지역의 공동주택(아파트) 최고 층수를 35층 이하로 제한하고 있다.
서울시는 17일 ‘서울시 높이관리기준 및 경관관리방안 Q&A’ 자료를 통해 그 동안 서울시의 최고층수 35층 규제와 관련한 주요 쟁점들에 대해 다음과 같이 해명했다.
Q. 서울의 도시경관 관리가 왜 필요한지?
A. 서울은 한양도성과 자연문화유산인 한강·내사산·외사산으로 둘러싸인 역사와 자연이 어우러진 도시로, 경관자원 그 자체가 도시의 정체성이자 경쟁력이다. 그럼에도 불구하고 그 동안 구릉지, 한강변을 가리지 않고 무분별한 고층건축물이 들어서면서 서울다운 도시 정체성이 훼손, 도시경관의 부조화, 획일성, 조망권의 사유화를 초래했다. 대표적인 사례는 한강변 이촌동 렉스아파트를 재건축한 래미안 첼리투스의 56층과 같은 돌출적인 경관, 북한산 파인트리,서울시 주거지 면적의 1/3을 차지하는 획일적인 아파트단지 등이다. 이는 높이관리에 대한 원칙과 기준이 없는 상태에서 산발적·개별적으로 고층개발이 추진되었기 때문이며 높이 짓는 것이 랜드마크라는 잘못된 인식과 정교한 높이관리 체계와 관리틀 미흡이 원인이다.
2000년대 초반 타워팰리스 등 초고층 주상복합개발의 붐이 일어나면서 2008년 완공된 36층의 잠실파크리오처럼 순수 공동주택의 고층화가 함께 진행됐다. 초고층 아파트가 건설비는 더 높으나 분양시 조망권 프리미엄 추가로 사업성이 높아 조합들이 선호하고 있기 때문에 입지에 상관없이 초고층 아파트 재건축을 시도하고 있다.
Q. 이미 필요한 곳은 높이 제한을 하고 있는데, 높이 관리 기준이 왜 필요한지?
A. 과거에도 구릉지 주변에 경관지구·고도지구를 지정하는 등 특정지역을 중심으로 최고높이를 관리하고 있었으나 서울시 전역에 적용할 수 있는 일관된 원칙과 기준이 부재했다. 일관된 원칙과 기준이 없는 상태에서 개별 개발사업 심의 진행시 도시계획위원회 만으로는 일관성 결여됐고 계획결정 시간 지연 등 사회적 비용 및 비효율 발생했다. 때문에 개별 사업단위 개발 중심이 아닌 서울시 전체 차원의 스카이라인 관리를 위한 실효성 있는 원칙과 기준 필요하다.
Q. 초고층개발 및 높이관리기준을 서울시에서 일방적으로 수립한 것은 아닌지?
A. 높이관리기준 수립 당시 상당수 시민들도 초고층 개발과 높이관리에 대한 문제의식을 함께 했으며 보존할 곳은 보존하고 높여야 할 곳은 높이는 차등적인 높이관리 원칙이 필요하다는 부분에 사회적 공감대가 형성됐다. 전국 최초로 시민이 직접 참여해 함께 만든 최상위 법정계획인 ‘2030 서울플랜 (서울도시기본계획)’ 수립 시 시민참여단에서 이러한 경관관리 필요성을 개진했다. 또한 2012년부터 2013년까지 다양한 전문가의 집중 논의와 시민참여단(100인)의 숙의 등 폭넓은 시민참여를 통해 높이관리 기준을 확정했다.
Q. 전세계적으로 층수를 제한하는 나라는 없다는 주장도 있는데, 과연 사실인지?
A. 해외의 선진 도시들은 이미 도시의 경관을 도시의 경쟁력으로 인식하고 오래전부터 중심지와 주거지역의 밀도와 경관을 차등 관리하면서 높일 곳은 높이고 관리할 곳은 관리하는 정책을 추진하고 있다. 뉴욕, 런던, 파리 등의 도시에서도 객관적·명확한 기준에 따라 고층개발이 가능한 지역을 구분 제시하는 등 높이관리를 시행한다. 뉴욕은 맨해튼 지역에 고층 상업건축물, 북쪽 브롱스 주거지역은 최고 14층 내외의 공동주택을 허용 중이고 런던은 고층 건축이 가능한 지역을 계획적으로 선정 관리, 역사·문화자산 중심의 경관을 보호한다. 파리는 계획적인 높이 관리를 하면서 외곽을 중심으로 제한적 고층 개발 허용하고 있다. 1972년 몽파르나스호텔(59층) 개발 이후 1974년부터는 지역에 따라 25m, 35m로 고도를 제한했다. 도시계획적 차원에서 초고층 개발이 필요한 경우에도 공공성 있는 개발을 전제로 주변지역 경관을 고려하여 제한적으로 허용하고 있으며 고층 개발이 가능한 지역은 정교한 계획과 절차를 통해 초고층 건축물의 장점을 충분히 살릴 수 있도록 장기적이고 구체적인 계획하에서 체계적으로 관리하고 있다.
Q. 서울시 전체에 똑 같은 기준을 적용하면, 병풍을 친 것 같은 경관이 나타나는 것은 아닌지?
A. 서울시 전체에 똑같은 높이관리기준을 적용하는 것이 아니며 도시공간 구조 및 위계를 고려한 지역별 최고층수 차등화를 통해 도시차원의 다양성을 확보하고 있다. 서울 모든 지역에서 입지, 밀도, 용도에 따라 최고높이를 차등 관리하는 예측 가능한 원칙을 마련해 시행하고 있다. 시민이 직접 참여해 함께 만든 ‘도시기본계획(2030 서울플랜)’에서 중심지체계 및 용도지역별로 차별화된 높이관리기준을 수립했다. 도심·광역중심과 같은 시설과 사람이 집적돼 있는 곳에서는 복합용도 개발을 통해 51층 이상의 개발도 가능하지만 주거지역은 35층 수준 이하에서 주변과 조화로운 경관을 유도하고 있다. 도시기본계획은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 근거한 도시계획 분야 전체의 지침이 되는 명실상부한 ‘최상위 법정계획’으로서 법적기준에 준하는 것으로 보는 것이 타당하다. 남산 주변 등 자연경관의 보호가 필요한 지역의 경우 고도지구, 지구단위계획 등 별도의 도시관리 수단을 통해 더욱 더 엄격하게 관리하고 있다. 우후죽순격의 예측가능하지 않은 높이의 개발은 공공 부담으로 작용해 도시경관 및 경쟁력을 훼손하기 때문에 공간위계 및 시설의 집적 정도에 따라 차등적 관리가 필요하다.
Q. 도시경쟁력 강화를 위해서는 초고층 랜드마크가 필요한 것 아닌지?
A. 랜드마크가 반드시 초고층 건축물만을 의미하는 것은 아니며 서울의 경우 아름다운 역사, 문화, 자연환경 자체가 이미 랜드마크이자 도시경쟁력이다. 서울시는 시가지 면적 15%를 차지하는 중심지(역사도심 제외)에 도시경쟁력에 기여할 수 있는 중심성 높은 용도가 입지할 경우, 복합개발을 통해 50층 내외 초고층 개발을 허용, 권장하고 있다. 해외 선진도시의 경우에도 주거지의 초고층 개발을 도시경쟁력으로 보고 있지 않으며 정온한 환경이 필요한 주거지역은 적정 수준의 높이를 유지하고, 일자리를 창출하고 도시 경쟁력에 도움이 되는 곳에 한해 초고층으로 장려하고 있다.
Q. 한강공공성재편 정책은 왜 실패하였으며, 2013년 높이관리기준 도입 배경은?
A. 2009년 한강변 공동주택의 재건축시 대지면적의 25% 이상을 한강변 공공토지로 제공하면 50층 이상을 건축할 수 있도록 하는 한강 공공성 재편 정책이 시행됐다. 그러나 초고층 허용의 전제조건인 과도한 기부채납과 통합개발로 인해 대다수 주민이 반대, 이촌 래미안첼리투스, 성수 트리마제 2개 단지를 제외하고는 적용되지 않았다. 이는 중·장기적인 관점에서 예측 가능하고 일관된 서울시 전체 차원의 스카이라인 관리 원칙과 기준이 부재했던 것이 원인이다. 서울시는 주민들의 요구와 더불어 실현되지 않은 정책을 합리적으로 조정하기 위해 기부채납 비율을 15% 이하로 낮추고, 한강변 스카이라인을 적정 층수기준인 35층 이하로 관리하고 있다.
Q. 과거에는 주거지역에서도 35층 이상이 가능했는데 시장이 바뀔 때마다 매번 기준이 바뀌는 것 아닌지?
A. 과거 35층 이상 개발이 가능한 것은 스카이라인에 대한 원칙이나 기준 자체가 제도화 되지 않았기 때문이지, 그것이 자동적으로 허용된 것은 아니다. 당연히 어디나 50층이 가능했던 것은 아니었고, 개별 심의를 통해 결정됐다. 서울시는 2013년 높이관리기준 도입 후, 이를 도시기본계획, 경관계획 등 법정계획에 담고 서울 모든 지역이 예측 가능한 높이관리를 할 수 있도록 견고한 제도적 틀 아래서 추진하고 있다. 이는 일부 담당 공무원 또는 서울시장이 바뀐다고 해서 쉽게 변할 수도 없고 변해서도 안되는 서울시 도시계획의 일관된 원칙으로, 개별단지 차원에서의 정책적인 변화는 고려하고 있지 않다.
Q. 공동주택 층수를 35층 이하로 제한한 논리적 근거는?
A. 높이관리기준은 용도지역에 따라 허용되는 개발밀도와 최고 높이가 비례하도록 설계된 것으로, 비례적으로 충분히 수용 가능하며 경험적으로도 가능한 것이다. 3종 일반주거지역의 용적률은 250~300%, 이에 따른 높이기준은 최고 35층 이하다. 공동주택 35층은 실제 표고 100~120m에 달하는 높이로 남산 소월길과 낙산을 넘어서는 높이다. 이는 한강공공성재편 정책 이전 심의 결정되고 건립된 아파트의 최고층 수준으로, 시민의 공론화 과정과 사회적 합의를 거친 숫자다.
Q. 이미 50층까지 허용한 곳도 있는데 특혜가 아닌지?
현재 50층 수준으로 개발된 아파트(순수 공동주택)는 높이기준 마련 이전 2009년 한강공공성 재편 정책을 예외적으로 수용한 2곳 뿐이다. 그 외 타워팰리스, 목동 하이페리온 등 많이 언급되는 건물은 대부분 용적률 600~800%, 최소 400%이상인 상업지역 또는 준주거지역 내 주상복합으로 해당 용적률을 찾기 위해서는 층수가 높아질 수 밖에 없다. 일반주거지역내에서 250%~300%의 용적률로 건축할 경우 35층의 높이로도 충분히 건축 가능하다.
Q. 높이관리기준 도입 이후, 재건축사업이 지연돼 사업성이 악화되는 것은 아닌지?
A. 높이관리기준이 마련된 2013년 이후 약 4년 동안 70개소 이상의 주거지 정비사업에서 예측가능한 최고높이 기준(35층 기준)에 따라 신속하게 사업을 진행했다. 단지별 최고층수의 평균치는 약 23층 수준이며, 층수는 9층~35층 수준까지 다양하다. 그 동안 기준이 모호해서 사전협의 및 위원회 심의 등에서 수차례 논의되고 지연됐던 사업들의 예측가능성이 증대돼 사업 추진속도에 긍정적인 영향을 미쳤다. 그러나 일부 사업지에서는 순수 일반주거지역 내에 입지하거나 업무·상업 중심기능이 없는 용도 계획을 수립 하고도 무조건적 초고층 아파트 건립만을 요구해 사회적 갈등을 초래하기도 했다.
Q. 35층으로 제한할 경우 통경축 확보가 어려워 경관이 악화되는 것 아닌지?
A. 층수 완화를 통해 동 간 거리를 넓혀 통경축과 조망축을 형성할 수 있다는 주장은 개별 단지만을 염두에 둔 주장으로, 건폐율을 줄이고 층수를 높여 조망 프리미엄을 얻음으로써 사업성을 극대화시키려는 의도로 해석된다. 고층화를 통한 통경축 확보는 사업 대상지 단독으로 보았을 때의 이야기이며 실제로 도시경관은 배후에 건축물이 중첩되는 형태로 나타나게 돼 건물 사이로 보이는 조망경관은 존재하지 않는 경우가 대다수다. 즉, 배후의 다른 사업지에서 동 간의 빈 공간에 유사한 높이의 건축물을 짓게 되면 녹지·바람길이 없어지게 되면서 결국 초고층 건축물로 막힌 답답한 경관만 초래한다. 개별단지 동 간 거리 확대는 단지차원 쾌적성에는 유리할 수 있으나 단지 내의 오픈된 공간을 확대해 경관을 사유화 하자는 것이다.
도시 전체차원에서 추구하는 경관은 외부로 열린 경관을 형성하는 것이고 이를 위해서는 개별 단지의 층수 완화가 아닌 서울시 전역의 주요 통경축과 조망점을 계획적으로 관리하는 것이 필요하다. 서울시는 법정 경관계획을 통해 한강변 총 97개 통경축을 설정해 관리하고 있다. 사업단지 차원이 아니라 서울시 전체 차원의 경관을 공공재로 보고 장기적으로 일관되게 관리하는 것이 필요하다.
Q. 35층으로 제한할 경우 획일적 성냥갑 아파트가 양산되는 것 아닌지?
A. 35층 계획이 획일적 스카이라인을 형성할 것이라는 주장은 모든 층수를 35층 수준으로 짓는 것을 가정한 것으로, 모든 동을 35층으로 계획한다는 것은 용적률이 500~ 600% 수준일 때, 가능한 수치다. 상식적으로 일반주거지역 용적률 300%, 건폐율 20%인 경우 평균층수는 15층, 최고층수 35층 이하에서 얼마든지 다양한 층수 구성 가능하다. 한남뉴타운3구역의 경우 주어진 개발밀도(2·3종, 준주거)를 충족하면서도 자연지형에 순응하는 다양한 형태의 건축디자인 및 스카이라인을 구현했다. 단순히 층수가 높아진다고 해서 디자인이 좋아진다는 것은 아니며 우수하고 다양한 공동주택 디자인은 50층 수준 초고층 개발이 아니더라도 국내외 많은 건물에서 구현돼 있다. 최근 한강변 재건축 단지의 경우 이 기준 내에서 다양하고 창의적인 경관이 창출된 사례가 축적되고 있다.
Q. 광역중심에 해당하는 잠실지구는 51층 이상이 허용되는지?
A. 도시기본계획상 높이관리기준에 따르면 중심성이 있는 도심·광역중심의 상업지역 및 준주거지역에서는 51층 이상의 초고층 건축물 건립이 가능하다. 잠실역세권의 경우 도시 공간구조상 ‘광역중심’에 해당하기 때문에 잠실역 주변은 용도지역 변경을 통해 복합용도의 50층 이상 건축물을 지을 수 있다. 물론 중심지이기 때문에 당연히 35층 이상을 지을 수 있는 것이 아니라 중심지에 있으면서 공공에서 필요로 하는 기능(광역중심 부합용도)을 도입하는 경우에 용도지역 변경이 가능하고, 용도지역이 변경되면 35층 이상이 가능하다는 것이다. 단 주거중심 계획을 하면서 판매기능을 일부 넣고 이를 복합용도 건물이라 주장하거나 주거생활을 위한 제3종일반주거지역은 35층 이하 기준적용이 원칙이다. 도입 기능 및 용도의 적정성은 도시계획위원회 심의 과정에서 충분한 논의를 거쳐 정리될 사항이다.
Q. 잠실지구는 50층 이상이 허용되는데 왜 은마아파트는 안되는지? 국제공모 등 우수디자인이 전제되는 경우 35층 높이 예외적용이 가능한지?
A. 서울시 전체에서 순수 공동주택을 건립할 경우 일관되게 35층 이하로 관리하고 있으며 잠실지구는 50층 공동주택이 가능하고 은마아파트는 안된다는 주장은 사실과 다르다. 잠실역세권은 도시 공간구조상 ‘광역중심’에 해당되므로 잠실역 주변의 제한된 범위 내에서 ‘광역중심의 기능에 부합하는 용도 도입’을 전제로 50층 복합건물이 가능한 것이다. 그러나 은마아파트가 입지한 학여울역 일대는 아파트단지와 양재천으로 인해 주변과 단절되어 있는 주거지역으로, 도시기본계획상 중심지로 설정된 곳이 아니다. 때문에 은마아파트의 경우 중심지 범역에 포함되지 않는 주거생활 중심의 제3종일반주거지역이므로 35층 기준을 적용하는 것이 타당하다. 서울시는 그 동안 일관되게 유지해온 서울시 높이관리기준을 준수하는 범위 내에서 창의적인 건축디자인을 지원하는 특별건축구역제도 등을 통해 우수 디자인의 실현을 유도해 왔다.
Q. 향후 여의도지구도 재건축시 50층 이상이 가능한지?
A. 여의도지구는 도시 공간구조상 ‘도심’에 해당되므로 ‘서울시 용도지역별 높이관리원칙’에 따라 상업 및 준주거지역에서 50층 이상 건축이 가능하다. 다만 여의도 아파트지구 사업시행은 주거용도인 아파트 재건축 성격임을 감안해 단지 간 통합여부 및 상업지역 인접여부 등 도시관리적 적합성을 고려해서 도시계획위원회에서 최고층수 및 도입용도 등을 결정할 계획이다.
Q. 중심지에 초고층 건축이 가능하기 위한 광역기능은 무엇인지?
A. 도시기본계획의 중심지체계상 광역중심은 도심의 글로벌 기능을 보완하면서 업무, 상업·문화, 관광, R&D, 첨단산업 분야 등에서 특화된 광역 고용기반 및 일자리를 창출하고 확산함으로써 지역균형발전을 도모하는 역할을 수행한다. 2030 도시기본계획에서 설정된 7대 광역중심은 기능적으로 특화된 중심지 육성을 목적으로 중심지별로 각기 다른 기능 및 육성방향이 부여돼 있다. 잠실 광역중심의 경우 강남 도심과 연계한 MICE 산업 등을 육성해 국제적 관광·쇼핑기반 구축을 주요기능 및 육성방향으로 설정돼 있다. 이에 부합하는 기능이 잠실의 광역기능이며 단순 생활편의시설(기존 아파트 상가 등)은 광역기능으로 보기 어렵다. /박경훈기자 socool@sedaily.com
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